Ротация государственных служащих

По мнению автора статьи, подход к осуществлению ротации, использованный в законодательстве о службе в органах внутренних дел, по сравнению с законодательством о гражданской службе, демонстрирует гораздо большую субъективность, оставляет больше вопросов на усмотрение руководителя и тем самым ставит подчиненных сотрудников в прямую зависимость от него.

 

Ротация государственных служащих рассматривается в мировой практике в качестве одного из важных средств противодействия коррупции <1>. Необходимость ротации служащих, занимающих должности, обладающие высокой степенью коррупциогенности, связана с тем, что служащий, занимающий такую должность, в течение времени практически неизбежно обрастает многочисленными связями и знакомствами с должностными лицами других государственных органов, руководителями коммерческих организаций и т.п., которые могут подтолкнуть его к совершению коррупционных действий.

———————————

<1> Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное публичное и частное право. 2008. N 5.

 

При этом в условиях, когда и высокопоставленные представители властных структур, и руководители частных организаций, заинтересованные в совершении каких-либо действий со стороны первых, лично и достаточно близко знакомы друг с другом, вероятность коррупционных проявлений заметно возрастает.

Связано это с исчезновением страха разоблачения противоправных действий, поскольку в коррупционной цепочке задействованы только «свои» люди; сложностью отказа в просьбах хорошо знакомым людям и тем более друзьям и т.п.

Ротация государственных гражданских служащих в качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы была закреплена еще в 2004 г. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 3 ч. 2 ст. 60). Однако каких-либо норм, регулирующих проведение этой ротации, Закон в первоначальной редакции не содержал. В силу этого целостный механизм ротации государственных гражданских служащих в этот период создан не был. В некоторых государственных органах внутриведомственная ротация в этот период осуществлялась, однако не носила системного характера и в отсутствие законодательной основы носила «добровольно-принудительный» характер для затрагиваемых ею государственных служащих.

Все это повлекло за собой закрепление в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» в качестве одного из направлений реформы внедрения и совершенствования механизмов ротации государственных служащих <2>.

———————————

<2> Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» (ред. от 12.01.2010).

 

---

«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»

 

---

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» был подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации Минздравсоцразвития России во исполнение поручения, содержащегося в пп. «б» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 N 460.

---

Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460

«О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы»

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»постановляю:

1. Утвердить прилагаемую Национальную стратегию противодействия коррупции.

2. Изложить Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. N Пр-1568 («Российская газета», 2008,

5 августа), в новой редакции (прилагается).

3. Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции представлять один раз в год Президенту Российской Федерации доклад о ходе выполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы и предложения по совершенствованию деятельности, направленной на противодействие коррупции.

4. Руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов:

а) принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе;

б) руководствуясь Национальной стратегией противодействия коррупции и Национальным планом противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы, внести до 1 июня 2010 г. в планы соответствующих федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по противодействию коррупции изменения, направленные на достижение конкретных результатов;

в) организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами;

г) обеспечивать своевременную корректировку планов в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период;

д) оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами;

е) обобщить практику рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции и принять меры по повышению результативности и эффективности работы с указанными обращениями;

ж) обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих.

5. Рекомендовать:

а) Счетной палате Российской Федерации при представлении в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» палатам Федерального Собрания Российской Федерации информации о результатах проводимых контрольных мероприятий отражать вопросы, касающиеся предупреждения коррупции и борьбы с ней;

б) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться пунктом 4 настоящего Указа в отношении планов соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции.

6. Предложить Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, другим общественным объединениям проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.

Президент

Российской Федерации

Д. Медведев

Национальная стратегия противодействия коррупции

I. Общие положения

1. Во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации

31 июля 2008 г. N Пр-1568, в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.

Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

2. Анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. NПр-1568, свидетельствует о необходимости принятия Национальной стратегии противодействия коррупции, представляющей собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленной на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

3. Национальная стратегия противодействия коррупции разработана:

а) исходя из анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации;

б) на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции;

в) с учетом мер по предупреждению коррупции и по борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация.

4. Меры по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, отражаемые в правовых актах Российской Федерации, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

II. Цель и задачи Национальной стратегии противодействия коррупции

5. Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

6. Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:

а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

III. Основные принципы Национальной стратегии противодействия коррупции

7. Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

IV. Основные направления реализации Национальной стратегии

противодействия коррупции

8. Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по следующим основным направлениям:

а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

г) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

ж) расширение системы правового просвещения населения;

з) модернизация гражданского законодательства;

и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

о) повышение эффективности исполнения судебных решений;

п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

V. Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции

9. Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

б) путем решения кадровых вопросов;

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

г) путем оперативного приведения:

правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации — в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;

муниципальных правовых актов — в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;

з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Национальный план противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы

В целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008

г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон «О противодействии коррупции») и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции:

1. Правительству Российской Федерации, президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в пределах своей компетенции:

а) принять в 2010 году меры по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, предусмотрев возможность включения в состав комиссий представителей общественных организаций ветеранов, общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти в соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», работников Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, Аппарата Правительства Российской Федерации;

б) обеспечить проведение совещаний с руководителями кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и руководителями подразделений указанных служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, в ходе которых рассмотреть вопросы организации исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции», соответствующих указов Президента Российской Федерации и настоящего Национального плана;

в) организовать в централизованном порядке переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по программе, согласованной с Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;

г) обеспечить подготовку методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции.

2. Правительству Российской Федерации:

а) предусмотреть дальнейшее финансирование мероприятий:

по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и электронное взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

по созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

по размещению на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

по государственной поддержке производства, распространения и тиражирования теле- и радиопрограмм по правовому просвещению;

по переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, а также по подготовке методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции;

б) принять меры:

по совершенствованию высшего и послевузовского профессионального образования в области юриспруденции, уделив особое внимание разработке федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, вопросу о целесообразности реализации программ высшего и послевузовского профессионального образования в области юриспруденции в непрофильных вузах, дальнейшей оптимизации количества диссертационных советов;

по установлению уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности для всех видов деятельности с определением исчерпывающего перечня видов деятельности, на которые такой порядок не распространяется;

по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти и по оптимизации предоставления ими государственных услуг;

по внедрению в практику механизма ротации государственных гражданских служащих;

в) организовать проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер;

г) разработать и осуществить мероприятия:

по совершенствованию механизма создания, функционирования и ликвидации юридических лиц;

по улучшению деятельности органов управления акционерных обществ;

по исключению из уставов хозяйствующих субъектов положений, дублирующих императивные нормы закона;

по сокращению объема информации, подлежащей обязательному включению в учредительные документы организаций, в целях упрощения процедуры внесения в них изменений;

по обеспечению должной защиты обязательственных прав участников корпоративных отношений;

по повышению ответственности членов органов управления коммерческих и некоммерческих организаций за убытки, причиненные вследствие неправомерных действий указанных лиц в условиях конфликта интересов таким организациям, их акционерам или участникам;

по обеспечению достоверности сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц;

по совершенствованию системы финансового учета и отчетности публичными компаниями в соответствии с требованиями международных стандартов;

по совершенствованию оценочной деятельности;

д) обеспечить проведение мониторинга деятельности саморегулируемых организаций;

е) совместно со Счетной палатой Российской Федерации:

принять меры по усилению общественного контроля за использованием бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

определить показатели для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции;

обеспечить систематический контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на осуществление мероприятий по противодействию коррупции;

ж) определить показатели для оценки эффективности управления имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности; осуществить разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере управления таким имуществом; ввести административную ответственность должностных лиц указанных органов за нарушение законодательства Российской Федерации об управлении имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности.

3. Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции:

а) организовать рассмотрение на заседаниях президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов:

о деятельности органов судейского сообщества и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по противодействию коррупции;

о программе повышения эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета;

о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, по противодействию коррупции;

о работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, по организации противодействия коррупции в органах местного самоуправления;

о развитии нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

о правовом обеспечении деятельности по противодействию коррупции на муниципальной службе;

о мерах по осуществлению Российской Федерацией положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции;

об организации обучения федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции;

о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по противодействию коррупции;

об организации мониторинга правоприменения в Российской Федерации;

о работе по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупции;

об участии Российской Федерации в международных антикоррупционных мероприятиях;

о работе подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений и мерах по ее совершенствованию;

о мерах по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто (бытовая коррупция);

б) обеспечить:

подготовку проектов актов Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, направленных на исполнение Федерального закона «О противодействии коррупции» и других нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, а также определяющих порядок взаимодействия Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров с кадровыми службами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов при осуществлении проверок, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 и от 21 сентября 2009 г. N 1066;

функционирование официального сайта Администрации Президента Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» для размещения на нем, в частности: сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 561; федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации по антикоррупционной тематике для ознакомления работников Администрации Президента Российской Федерации; информации о деятельности Администрации Президента Российской Федерации;

подготовку предложений по совершенствованию законодательного регулирования ограничений, запретов и обязанностей, связанных с замещением государственных должностей Российской Федерации, включая должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей;

в) обеспечить контроль за исполнением настоящего Национального плана и представление один раз в год председателю Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции доклада о ходе его реализации и предложений по совершенствованию деятельности по противодействию коррупции.

4. Генеральному прокурору Российской Федерации:

а) при ежегодном представлении в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней;

б) организовать рассмотрение вопроса о работе прокуроров субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. О результатах рассмотрения вопроса и принятых мерах по совершенствованию этой работы доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 ноября 2010 г.;

в) информировать один раз в полгода президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями;

г) проанализировать организацию проведения органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и в случае необходимости принять меры по ее совершенствованию. О результатах работы и предложениях по повышению ее эффективности доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 сентября 2011 г.

5. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам:

а) принять меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. О принятых мерах доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до

1 октября 2011 г.;

б) усилить надзор:

за исполнением законодательства Российской Федерации, регулирующего использование государственного имущества и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

за исполнением руководителями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, главами муниципальных образований законодательства Российской Федерации о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе;

за исполнением законодательства Российской Федерации в области организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

в) о результатах исполнения подпункта «б» настоящего пункта доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 сентября 2011 г.;

г) принять меры по повышению эффективности работы координационных совещаний, предусмотренных статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». О принятых мерах доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 августа 2011 г.

6. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

а) совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации проанализировать применение положений гражданского законодательства Российской Федерации для возвращения в Российскую Федерацию имущества, полученного преступным путем на территории Российской Федерации и вывезенного за ее пределы. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 сентября 2011 г.;

б) совместно с Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть вопрос о целесообразности участия Российской Федерации в инициативе Всемирного банка и Управления ООН по наркотикам и преступности по возвращению похищенных активов. О результатах рассмотрения с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 декабря 2010 г.;

в) совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировать практику применения:

гражданского и административного законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления;

законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок;

г) о результатах исполнения подпункта «в» настоящего пункта с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 ноября 2011 г.

7. Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству иностранных дел Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации провести в 2010 году с участием научной общественности научно-практические конференции и семинары, посвященные 10-летию Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, в ходе которых рассмотреть вопросы осуществления Российской Федерацией положений данной Конвенции и их применения. О результатах исполнения настоящего пункта доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 февраля 2011 г.

8. Министерству юстиции Российской Федерации:

а) внести до 1 октября 2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в Российской Федерации института лоббизма;

б) подготовить с участием Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, других институтов гражданского общества и до 1 декабря 2010 г. внести Президенту Российской Федерации предложения об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного:

выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

принятия в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

в) обобщить практику организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также практику организации мониторинга правоприменения. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 ноября 2011 г.;

г) обеспечить в 2010 году совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», общественных организаций, объединяющих промышленников и предпринимателей, под эгидой Управления ООН по наркотикам и преступности:

обучение в Российской Федерации экспертов из других стран организации деятельности по противодействию коррупции;

проведение в Российской Федерации международного семинара на тему «Предупреждение коррупции и борьба с ней: международный и национальный опыт»;

д) о результатах исполнения подпункта «г» настоящего пункта доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 февраля 2011 г.;

е) рассмотреть вопрос о разработке долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений. О результатах рассмотрения с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 марта 2011 г.;

ж) совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти продолжить анализ соответствия Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок законодательству Российской Федерации. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 апреля 2011 г.;

з) совместно с Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации принять меры по размещению в сети Интернет, в том числе на официальных сайтах управлений (отделов) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, информации о деятельности мировых судей. О принятых мерах доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 февраля 2011 г.

9. Министерству внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации проанализировать практику защиты юридических лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам в выявлении, пресечении фактов коррупции и в расследовании уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 марта 2011 г.

10. Министерству внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Следственному комитету при прокуратуре Российской Федерации принять меры, предусматривающие активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности при неукоснительном соблюдении прав и свобод человека и гражданина. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 октября 2011 г.

11. Министерству иностранных дел Российской Федерации:

а) обеспечить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти активное и практически значимое участие Российской Федерации в международных антикоррупционных мероприятиях;

б) организовать регулярное информирование международных организаций, занимающихся вопросами противодействия коррупции, и соответствующих органов иностранных государств об усилиях, предпринимаемых Российской Федерацией по противодействию коррупции, в частности о содержании Федерального закона «О противодействии коррупции», соответствующих указов Президента Российской Федерации, настоящего Национального плана и других документов по антикоррупционной тематике;

в) о реализации мероприятий, предусмотренных подпунктами «а» и «б» настоящего пункта, доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 октября 2011 г.;

г) представить до 1 июня 2011 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложения о целесообразности подписания Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. на основе анализа соответствия данной Конвенции правовой системе Российской Федерации и оценки возможных последствий ее подписания.

12. Министерству экономического развития Российской Федерации проанализировать соответствие положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и других международных договоров Российской Федерации, касающихся государственных закупок, бухгалтерского учета, аудита и финансовой отчетности, законодательству Российской Федерации и представить до 1 сентября 2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции доклад с соответствующими предложениями.

13. Министерству образования и науки Российской Федерации совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации изучить опыт иностранных государств по реализации антикоррупционных образовательных программ и до 1 октября 2010 г. представить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции соответствующий доклад.

14. Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах проанализировать принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации меры по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, уделив особое внимание мерам по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто (бытовая коррупция). О результатах работы с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 апреля 2011 г.

15. Рабочей группе президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции по подготовке предложений о мерах по осуществлению Российской Федерацией положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции:

а) рассмотреть вопрос о целесообразности и возможности разработки организационных основ регионального международного форума, который осуществлял бы мониторинг основных параметров национальных систем противодействия коррупции. О результатах рассмотрения с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 августа 2010 г.;

б) внести до 1 июля 2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, направленной на осуществление Российской Федерацией положений международных антикоррупционных договоров, участником которых она является.

---

В результате в целях правового обеспечения функционирования института ротации государственных служащих ст. 11 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» была дополнена положениями, согласно которым ротация государственных служащих обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы, а особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются федеральными законами о видах государственной службы.

В настоящее время нормы о ротации государственных служащих можно найти в двух таких Законах. Сначала ротация сотрудников органов внутренних дел была предусмотрена в Федеральном законе от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Спустя неделю был подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 06.12.2011 N 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», которым соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Притом вопросы ротации государственных гражданских служащих урегулированы в настоящее время гораздо более детально, чем вопросы ротации сотрудников ОВД.

Основные положения о ротации государственных гражданских служащих содержатся в новой ст. 60.1 «Ротация гражданских служащих». Часть 1 данной статьи устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе. Здесь надо сказать, что утверждение авторов Закона о том, что ротация повышает эффективность гражданской службы, является достаточно спорным.

Дело в том, что перевод служащего на другую, даже аналогичную должность гражданской службы, тем более в другом регионе (а именно такая ротация рассматривается в Законе в качестве основной), в большинстве случаев влечет снижение эффективности его работы в первоначальный период (который может быть достаточно продолжительным), что связано с его устройством на новом месте; ознакомлением с ситуацией и стоящими перед ним по новой должности проблемами; знакомством с коллективом и нахождением наиболее эффективных контактов с сотрудниками и т.п.

Так, И.Н. Кошелев, говоря о проблемах ротации сотрудников ОВД, пишет: «В частности, у сотрудников исчезает возможность лучше ознакомиться с коллективом, усложняется установление взаимного доверия и, как следствие, нарушаются дружеские отношения, затрудняется получение необходимой информации, снижается ответственность за выполняемую работу, исключается возможность создания совместных структур и разработка сложных долгосрочных программ» <3>. Поэтому эффективность государственной службы в результате произведенной ротации может как повышаться, так и понижаться. В то же время, как уже отмечалось выше, ротация в большинстве случаев способствует понижению уровня коррупции в государственном управлении, и именно это является ее основной целью. Так или иначе, ч. 1 ст. 60.1 предусматривает два вида ротации государственных гражданских служащих: внутри органа государственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.

———————————

<3> Кошелев И.Н. Административный контроль в механизме противодействия коррупции в органах внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2008. N 1.

 

Перечни должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, должны утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

В указанный перечень в обязательном порядке включаются должности гражданской службы категории «руководители» в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Таким образом, приоритетом вводимой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами Российской Федерации. Очевидно, законодатель предполагает, что коррупциогенность именно этих должностей федеральной государственной гражданской службы наиболее высока.

Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, или утвержденными Правительством Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

При этом Закон устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее замещаемым должностям гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.

План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

Перечень должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта Российской Федерации, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Схожий подход к определению ротируемых должностей был использован и в системе органов внутренних дел. В соответствии с ч. 12 ст. 30 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел, непрерывно замещающий одну и ту же должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шести лет, может быть переведен в порядке ротации по решению Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя на иную равнозначную должность в той же местности, а при невозможности такого перевода — на иную равнозначную должность в другую местность.

Таким образом, и применительно к данному виду службы законодатель презюмировал наибольшую коррупциогенность должностей руководителей территориальных подразделений. В то же время в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Закон о службе в органах внутренних дел не предусматривает возможность ротирования служащих, замещающих иные должности.

Одним из наиболее сложных вопросов, встававших при разработке норм о ротации государственных служащих, был вопрос о механизмах ее проведения. Дело в том, что ротация по своей сути представляет собой перевод государственного служащего на иную должность государственной службы. Однако общим принципом и трудового законодательства, и законодательства о государственной службы, берущим свои основы в международно-правовых актах, является недопустимость постоянных переводов на другую должность без согласия работника (служащего).

В частности, ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего. Соответственно, возникал вопрос: каким образом осуществлять ротацию государственных служащих (по сути, периодические переводы), если они откажутся давать на нее согласие?

В законодательстве о государственной гражданской службе и о службе в органах внутренних дел были использованы различные подходы к решению вышеозначенной проблемы. Так, авторы Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установили, что в контракт, заключаемый с сотрудником органов внутренних дел, назначенным на должность в органах внутренних дел, по которой предусмотрена ротация, включается положение о возможности перевода сотрудника в установленном порядке на иную равнозначную должность, в том числе в другую местность, а в случае его отказа — о возможности перевода в установленном порядке на нижестоящую должность или увольнения со службы в органах внутренних дел.

Таким образом, как бы соблюдается принцип переводов только с согласия служащих: при заключении контракта сотрудник ОВД авансом дает согласие на все будущие переводы. Формулировка такого согласия уже получила закрепление в п. 9 утвержденной недавно Примерной формы контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации (Приложение к Приказу МВД России от 19.01.2012 N 34): сотрудник согласен с возможностью перевода в порядке ротации на иную равнозначную должность, в том числе в другую местность, а в случае его отказа — с возможностью перевода в установленном порядке на нижестоящую должность или увольнения со службы в органах внутренних дел.

Принципиально иной подход был использован на государственной гражданской службе. В соответствии с внесенными изменениями с момента вступления в силу положений о ротации все ротируемые должности должны замещаться только на основе срочного служебного контракта. Срок такого контракта будет составлять от 3 до 5 лет. За три месяца до истечения этого срока гражданскому служащему будет предлагаться заключение нового служебного контракта, соответственно, уже на новую должность гражданской службы.

Назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Таким образом, ротация на государственной гражданской службы не будет являться системой переводов гражданских служащих, а будет представлять собой механизм перезаключения срочных служебных контрактов.

Это не значит, конечно, что согласие гражданских служащих при ротации не будет требоваться вовсе (так же, как и на службе в органах внутренних дел). Поскольку служебный контракт являет собой результат двустороннего волеизъявления — гражданского служащего и представителя нанимателя, — заключить служебный контракт о замещении новой должности гражданской службы без согласия самого служащего будет, естественно, невозможно. Однако, если такое согласие не будет получено (за исключением определенных в законе случаев), новый служебный контракт просто не будет заключен и служащий будет уволен с гражданской службы в связи с истечением срока срочного служебного контракта.

Часть 8 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает уважительные причины отказа гражданского служащего от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации. Таковыми могут быть:

1) наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;

2) невозможность проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением.

Поскольку во втором случае подтверждением невозможности проживания членов семьи гражданского служащего также выступает заключение федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинское заключение, следует предположить, она также может быть связана с состоянием здоровья членов семьи служащего. Никаких других уважительных причин отказа от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации Закон не предусматривает. Следовательно, таковыми не может выступать, например, невозможность трудоустройства супруга (супруги) на новом месте, невозможность продолжения обучения детей и т.п. При этом Закон не предусматривает никаких гарантий для нетрудоустроенных членов семьи гражданского служащего.

Надо сказать, что даже отказ гражданского служащего от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации по уважительным причинам не будет являться основанием оставления его на старой должности. В этом случае ему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего.

В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы и служебный контракт прекращается в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (истечение срока действия срочного служебного контракта).

Формулировка вышеприведенных норм также оставляет поле для вопросов, так как из нее неясно: обязан ли представитель нанимателя в рассматриваемой ситуации предложить отказнику иную вакантную должность гражданской службы или нет. С одной стороны, Закон требует предложить иную вакантную должность (должна быть предложена). С другой — в следующем предложении рассматривается вариант непредоставления служащему иной должности гражданской службы.

Допустимым толкованием может быть следующее: служащему должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы, однако возможен вариант ее непредоставления, если вакантные должности (с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего) отсутствуют. Однако прямо это в Законе не сказано.

Что же касается службы в органах внутренних дел, то возможность отказаться от перевода в порядке ротации сохраняется и у сотрудников этой системы. Последствия такого отказа на первый взгляд такие же, как и на гражданской службе.

В случае отказа без уважительных причин от перевода в порядке ротации сотрудник с его согласия может быть переведен на нижестоящую должность в той же местности, а в случае отказа — уволен со службы в органах внутренних дел. Однако Закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в отличие от Закона о гражданской службе, не предусматривает никакого перечня уважительных причин отказа от перевода в порядке ротации, что является не просто пробелом, а очевидным коррупциогенным фактором.

Что еще хуже, вышеприведенная формулировка оставляет простор для толкования: каковы последствия признания причины отказа сотрудника ОВД от перевода в порядке ротации уважительной. Если она будет истолкована правоприменителем в том смысле, что в случае отказа сотрудника ОВД от перевода в порядке ротации по уважительной причине он может быть оставлен на прежней должности, коррупциогенность нормы становится крайне высокой.

И наконец, ч. 12 ст. 30 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в принципе содержит лишь возможность (формулировка Закона «может быть») перевода отказавшегося от перевода в порядке ротации без уважительных причин сотрудника ОВД на нижестоящую должность, а также его увольнения. То есть руководитель такого служащего, исходя из буквальной формулировки Закона, может по своему субъективному решению оставить его на прежней должности.

В целом можно констатировать, что подход к осуществлению ротации, использованный в законодательстве о службе в органах внутренних дел, по сравнению с законодательством о гражданской службе, демонстрирует гораздо большую субъективность, оставляет больше вопросов на усмотрение руководителя и тем самым ставит подчиненных сотрудников в прямую зависимость от него. Несложно представить, какой уровень коррупции потенциально могут породить эти положения Закона в органах внутренних дел.

Несомненным преимуществом, с точки зрения служащего, Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является тот факт, что в случае отказа его от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по уважительным причинам и в связи с этим увольнением с гражданской службы ему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Уволенным в схожей ситуации сотрудникам ОВД никакой компенсации не полагается. В то же время в некоторых аспектах реализация положений Федерального закона от 06.12.2011 N 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» о ротации видится пока неясной.

Дело в том, что в настоящее время подавляющее большинство должностей государственной гражданской службы замещены на бессрочной основе. При осуществлении перехода к замещению их на основе ротации неизбежно возникнет вопрос о перезаключении контрактов с замещающими их лицами на срочные. Каким образом это будет осуществляться, из Закона сделать вывод нельзя. Здесь видятся два пути, но оба имеют свои недостатки.

Первый: предложить гражданским служащим, чьи должности войдут в перечень, перезаключить служебные контракты на срочные. Однако, поскольку никаких законодательных требований на этот счет не установлено, многие из них вполне могут отказаться от перезаключения контрактов, и принудить их к этому (правовыми средствами) будет невозможно.

Второй: осуществлять замещение ротируемых должностей на срочной основе, так сказать, «естественным» путем, не перезаключая контракты со служащими, замещающими их в настоящее время, но при освобождении их принимать новых лиц уже по срочному служебному контракту. Однако такой «естественный» процесс может затянуться на десятилетия, что вряд ли соответствует поставленным перед институтом ротации целям.

Поскольку рассматриваемые положения Закона о гражданской службе предусматривают в том числе возможность назначения гражданских служащих в порядке ротации на должности гражданской службы в другой местности, ст. 52 «Основные государственные гарантии гражданских служащих» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» была дополнена новыми гарантиями.

Так, п. 9.1 ч. 1 ст. 52 предусматривается, что при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, ему гарантируется возмещение расходов, связанных с переездом его самого и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, — за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы.

В соответствии с п. 9.2 ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гарантируется обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения — возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения.

Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством Российской Федерации, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов Российской Федерации служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов Российской Федерации расходов на наем (поднаем) жилого помещения — нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях сохранения права гражданского служащего на занимаемые им жилые помещения по договору социального найма в случае переезда в другую местность в порядке ротации были внесены изменения в ст. 83 Жилищного кодекса РФ, регулирующую расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения. Теперь в случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации.

Реализация вышеуказанных гарантий, естественно, потребует существенных расходов, которые должны быть заложены в федеральный и региональные бюджеты. В связи с этим вступление в силу положений, регулирующих ротацию на гражданской службе, предполагается с 01.01.2013.

Согласно Финансово-экономическому обоснованию к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» для введения механизма ротации на гражданской службе необходимо предусмотреть дополнительные ассигнования федерального бюджета на эти цели в размере 322,5 млн руб. (в расчете на год).

Фактически расходы на ротацию, по всей видимости, будут больше. Связано это, во-первых, с тем, что расчет данной суммы был произведен исходя из уровня цен и других выплат по состоянию на 2009 г. (в 2013 г. они с учетом среднегодового уровня инфляции будут, очевидно, на 20 — 30% больше).

Во-вторых, финансово-экономическое обоснование делалось исходя из численности только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательной ротации ежегодно, между тем, как уже отмечалось выше, количество ротируемых должностей может быть увеличено и в ряде случаев осуществление ротации по ним также может оказаться связано с переездом в другую местность (пусть даже в пределах одного субъекта Российской Федерации).

В-третьих, в финансово-экономическом обосновании были учтены не все расходы, которые могут возникнуть у государственных органов в связи с введением института ротации, в частности, не учтена компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания, полагающаяся гражданским служащим, увольняемым с гражданской службы в случае отказа от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по уважительным причинам и от иной вакантной должности. Таким образом, реальные расходы только федерального бюджета на осуществление ротации федеральных государственных гражданских служащих (в случаях, если этим служащим действительно будут компенсироваться все необходимые расходы по их фактической стоимости) могут превысить только в 2013 г. полмиллиарда рублей. Впрочем, по мнению председателя Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова <1>, при ежегодном коррупционном обороте в России в 300 млрд долл. такой уровень расходов на ротацию принципиального значения не имеет.

———————————

<1> Много ли изменится от перестановки чиновников? // Интернет

С.Чаннов

Д. ю. н.,

доцент,

заведующий кафедрой

служебного и трудового права

Поволжского института

им. П.А.Столыпина РАНХиГС